孫立：信托市場信息監(jiān)管與法制建設
來源：www.beiwo888.cn 時間：2005-02-24
信托市場信息的監(jiān)管與相關(guān)的法制建設是信托市場健康發(fā)展的客觀要求，同時也是信托市場重要的組成部分。然而由于我國信托市場長期存在的多層次、多環(huán)節(jié)的信息不對稱，導致其從無效市場向有效市場的發(fā)展進程受到了嚴重阻礙，且已經(jīng)嚴重違背了信托市場公開、公平、公正和誠實信用的基本原則。對此，業(yè)內(nèi)已有多位人士呼吁信托市場的健康發(fā)展需要監(jiān)管層對市場信息的真實性和持續(xù)性等行為加強管理，特別是要對信托市場信息的監(jiān)管手段依托在完善的法規(guī)結(jié)構(gòu)上，并以法制為手段來進行。
引 言：
信息是構(gòu)成現(xiàn)代社會的一種基本要素，它的存在及交流傳播方式深刻地影響著社會的方方面面。在信托市場，信息是有重要價值的。因為，信托市場信息直接影響著信托關(guān)系中委托人的投資意向，關(guān)系到受益人的切實利益，委托人只有掌握了正確的信息后，才能做出相應的決策。反之，如果委托人得到的信息不充分，或者無法保證信息的真實性和準確性，那么，將會給委托人帶來極大的投資風險。由此可見，信息的真實性對整個信托市場的發(fā)展起到了舉足輕重的作用。為此，2004年底，銀監(jiān)會為了規(guī)范信托市場的信息披露行為，特別頒布了《信托投資公司內(nèi)控制度指引》的征求意見稿，意見稿中的第六節(jié)用了一定的篇幅詳細列明了信托投資公司關(guān)于信息披露控制的具體要求：“信托公司應當按照法律、法規(guī)和銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的規(guī)定，建立完善的信息披露制度和程序，保障公司信息披露的真實、準確、完整、及時，促進公司增加透明度、實現(xiàn)當事人的知情權(quán),重點防范信息披露不規(guī)范所引發(fā)的法律風險和道德風險。此外，信息披露制度包括公司整體經(jīng)營狀況的公開信息披露和信托業(yè)務信息披露制度，信息披露制度應當包括披露內(nèi)容、披露的程序、披露的審核、披露的責任人、披露方式，檢查與監(jiān)督等內(nèi)容，通過交叉審核和嚴格規(guī)范的程序，保障披露的信息真實、準確、完整、及時”。根據(jù)《指引》中的這一條內(nèi)容，我們可以預見信托監(jiān)管層確實是想做好對信托市場信息披露的規(guī)范和監(jiān)管工作。然而，筆者從該意見稿中并未看到更為具體的監(jiān)管制度和懲罰措施。因此，我們認為銀監(jiān)會若要加強對信托市場信息披露的監(jiān)管力度，首先要研究的就是如何做好信托市場信息產(chǎn)生及真實行為的監(jiān)管，且同時要配合出臺相關(guān)的法律法規(guī)。本文作者結(jié)合自己在信托市場的實踐體會，試圖從幾個側(cè)面去研析信托市場信息的產(chǎn)生及披露過程中的問題，并提出筆者對信托市場信息監(jiān)管的看法，以此來為信托監(jiān)管機構(gòu)進行信息監(jiān)管，為執(zhí)法者處理相關(guān)的違法犯罪活動，提供一些參考性的建議。
1 信息對信托市場的影響
1.1 信托市場信息的內(nèi)容
信托市場信息應該包括自身衍生的信息與外在提供的信息兩個部分。主要包括：政府的政策信息、信托企業(yè)信息和市場自有的信息。政府政策信息通常包括：宏觀經(jīng)濟形勢、市場發(fā)展規(guī)模、行業(yè)政策、國際化政策、稅收政策、貨幣政策、以及利率政策等。而信托企業(yè)信息主要是反映信托公司各項業(yè)務的發(fā)展動態(tài)，其中包含：信托產(chǎn)品計劃發(fā)行概要、信托計劃成立披露、信托營業(yè)報告書、信托資金使用和執(zhí)行情況說明、信托收益分配報告，以及一定數(shù)量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)等。此外，信托公司發(fā)售的資金信托產(chǎn)品除依據(jù)信托合同約定外，還必須要根據(jù)不同信托項目的管理運用情況、風險狀況及收益情況按季披露，對風險大、價格變動大，特別是證券投資信托項目應當按月或隨機披露。
1.2 信息對信托市場的影響
在研究信息對信托市場產(chǎn)生影響的問題時，我們先來看一看導致2004年下半年信托業(yè)再次經(jīng)歷間歇性整頓的“金新乳品事件”，盡管這一事件中的綜合原因較多，然而站在市場的角度而言，其中最主要的一個原因是信托市場體系缺乏透明度、信息披露不實、市場約束力量薄弱。我們知道，在信托市場的運作過程中，信息對信托市場的影響主要表現(xiàn)在對信托關(guān)系人中委托人的決策與投資行為產(chǎn)生影響，在信息不對稱的情況下，會導致委托人的投資行為十分被動，進而增加市場的投資風險。因此，從信息對信托市場的影響來看，金新乳品事件的深刻教訓足以使我們意識到加強信息監(jiān)管和市場約束對信托市場健康發(fā)展的重要意義。
2 信托市場信息監(jiān)管的綜合問題研究
2.1信托市場信息監(jiān)管的目標
由于在我國的信托市場結(jié)構(gòu)體系中，目前還尚未真實性形成信托自律性組織?；诖耍P者將我國信托市場信息監(jiān)管制度暫時確定為國家的信托管理機構(gòu)根據(jù)信托市場的監(jiān)管職能、監(jiān)管法律、法規(guī)、監(jiān)管原則，利用信息媒體、信息渠道及各種信息手段和技術(shù)監(jiān)察市場的行為，管理與監(jiān)控的對象是信托市場的信息資源、信息系統(tǒng)、以及傳播工具。
在上述構(gòu)成信托市場信息監(jiān)管體系的基本架構(gòu)上，筆者認為在探討信托市場信息監(jiān)管與法制建設的內(nèi)容上，首先要明確信托市場信息監(jiān)管的方向目標。在此，筆者從金融監(jiān)管理論體系的范疇內(nèi)認為，信托信息監(jiān)管的核心應當是以監(jiān)管的有效性能否達到監(jiān)管目標為衡量的主要依據(jù)。這一點也可以從巴塞爾銀行監(jiān)管委員會推出的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》中得到印證，該《原則》指出：“監(jiān)管的目標是保持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性和信心，以此降低金融體系的風險”。此外，從信托市場信息監(jiān)管的多角度目標考慮，信托信息監(jiān)管還應努力建設一個有效的、充滿競爭的信托信息構(gòu)成與披露體系。由此可見，有效信托信息監(jiān)管要從信托系統(tǒng)的有序程度與競爭程度兩方面進行評價，其綜合目標應當是要達到有利于信托業(yè)持續(xù)發(fā)展的最佳效率狀態(tài)，進而維護其市場最根本的健康發(fā)展利益。這點對于當前的中國信托市場監(jiān)管當局而言，其難度是可想而知的。但是從信托市場信息產(chǎn)生和披露的長遠發(fā)展與逐步規(guī)范的思維考慮，當前的監(jiān)管層完全可以根據(jù)市場中已經(jīng)暴露的問題缺陷進行監(jiān)管治理。比如說，從信托信息的不法行為進行監(jiān)管，這些不法行為包括信息蘊藏、信息虛假以及信息披露遲緩等多個方面。
2.2 信托市場信息監(jiān)管的內(nèi)容與范圍
信托市場信息監(jiān)管的內(nèi)容與范圍可以分為：信托公司信息披露的監(jiān)管、新聞信息披露的監(jiān)管、以及信息資源的監(jiān)管等。
信托公司信息披露的監(jiān)管包括：信托計劃公告書和信托收益報告說明的信息披露、信托公司的年度報告，以及臨時或重大事件的信息披露等。此外，由于信托公司的信息是信托關(guān)系中委托人決定信托行為的直接體現(xiàn)，因此信托公司的信息自然就成為委托人關(guān)注的焦點。而新聞信息披露的監(jiān)管則主要包括對新聞信息披露的時點性、公證性、客觀性的監(jiān)管。新聞機構(gòu)的信息披露是監(jiān)管中的一個難點，因為其遵循的“快速、準確、客觀、真實、及時” 的宣傳報道原則往往與信托市場監(jiān)管機構(gòu)制定的信息披露規(guī)定程序和要求相矛盾。最后，信息資源的監(jiān)管主要是對信托市場的傳播工具、信托市場的各類機構(gòu)、人員的監(jiān)控與管理。這既是信托市場信息的監(jiān)管重點，又是執(zhí)法與規(guī)范的立足點。
2.3 當前信托市場信息監(jiān)管的主要問題
目前我國信托公司信息披露還存在著一些問題，已經(jīng)嚴重阻礙建立有效市場的進程。這些問題包括：部分信托公司將信息披露看成是累贅或額外負擔，處于被動應付狀態(tài)；披露方式、內(nèi)容和時機的選擇存在隨意性；信息披露滯后于公司運作經(jīng)營的連續(xù)動態(tài)過程；以及披露過程中存在內(nèi)容虛假行為。具體表現(xiàn)為：A、虛假陳述。信托公司對有關(guān)事實做出不符合實際的陳述的行為，包括對客觀事實加以放大或縮小，改變其本身的狀況的歪曲事實和對完全不存在的事實進行加工，無中生有地捏造事實等行為。B、誤導性陳述。信托公司對客觀事實做出一種介于正確陳述和錯誤陳述之間的信息，使獲悉人容易產(chǎn)生錯覺的信息，給人們產(chǎn)生誤導。C、重大遺漏。信托公司對法令規(guī)定應予以披露或其它具有“重要性”特征的事項不予披露，使得信托關(guān)系人中的委托人和受益人不能獲得充分和完整的信息，導致“不知情”信托行為的出現(xiàn)。D、披露不及時。信托公司信息披露中的三大要素，即全面、準確和及時，其中信息披露的及時性，即易為人所忽略。
此外，從信托信息監(jiān)管的法律制度上看，由于相對應的法律制度層次較低，有些方面甚至還存在著法律真空。導致監(jiān)管部門對信托信息的監(jiān)管法律處置手段單一，缺乏靈活性和針對性，實施效果不好，不能適應以風險監(jiān)管為根本的長監(jiān)管需要。另又由于銀監(jiān)會在對信托市場信息披露的監(jiān)管中缺乏獨立的執(zhí)法監(jiān)督部門，致使銀監(jiān)會的非銀司在監(jiān)管的過程中既履行監(jiān)管職能，又監(jiān)督自身的執(zhí)法效果，由此造成監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督?jīng)]有制度化，事后監(jiān)督或一事一監(jiān)督的現(xiàn)象普遍存在，這種監(jiān)管方式既影響了信托市場信息披露監(jiān)督的效果，也不利于全面了解銀監(jiān)會監(jiān)管的實際情況和實施效果。
3制定信托市場信息監(jiān)管制度的基本原則與措施
強調(diào)對信托信息的有效監(jiān)管性，是為了對市場缺陷發(fā)揮積極的補充性作用，而不是人為地替代或扭曲市場的作用。為此，筆者認為從信托市場信息監(jiān)管的可操作性方面考慮，信托市場信息監(jiān)管制度的制訂應考慮遵循以下原則：
①誠實信用原則。信托市場上的各類參與者，都必須遵守誠實信用的原則，并以誠實信用作為參與信托市場活動的最根本、最基礎(chǔ)的監(jiān)管依據(jù)。為此，當前的信托監(jiān)管部門要特別做好對信托企業(yè)信托資金使用與信托目的不符，乃至信托行為扭曲的深入調(diào)查，以此來樹立信托市場信息生成和披露的誠實信用。
②公開、公平、公正原則。我們知道，只有保證信托信息披露的公開性、真實性、正確性、完整性以及及時性，信托公司的經(jīng)營活動和重大事件才能置于公眾監(jiān)督之下，信托公司的各項業(yè)務才能在有效、公開、知情的市場中發(fā)展。這樣，信托關(guān)系中的委托人和受益人才能真正把握信托產(chǎn)品的安全和投資價值，并以此形成合理的信托產(chǎn)品需求，進而形成有效的信托市場。
③強化信托市場透明度。信托信息的公開通常包括兩個方面，即信托信息的初期披露和持續(xù)披露。為此，強化信托市場的透明度不僅有利于委托人進行投資判斷，而且對信托企業(yè)的管理也會起到監(jiān)督作用。
④完善信托自律管理。信托產(chǎn)品價值的特殊性決定了信托市場的特殊性和信托行業(yè)的特殊性。因此，為了保障這種行業(yè)特殊性的低風險，信托監(jiān)管層應當加強對信托機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)控的自律管理，以此在一定程度上來保障金融信托行為和信托期限內(nèi)的信托資金安全性。
4信托市場信息監(jiān)管的法制建設
為了加強對信托市場信息的管理，中國銀監(jiān)會等有關(guān)部門對涉及信托公司的信息披露方面相繼制定了有關(guān)的法律法規(guī)。同時，對主管信托業(yè)的非銀司也提出要求，要求其在對信托市場信息監(jiān)管時，首先，要確保信息披露；其次，要保證信息披露的及時性、準確性、和完整性。此外，在對信托市場信息監(jiān)管的思路上，銀監(jiān)會也要求非銀司應在：依法監(jiān)管，減少行政色彩；強化信息披露，強化事后監(jiān)管力度等幾個方面集中監(jiān)管。
4.1 信托市場信息監(jiān)管必須與法制建設同步進行
建立健全的信托法律體系是信托體系有效運作的必要條件。法律不健全是信息不安全、信托市場無序的重要根源。所以，在信托市場信息監(jiān)管的過程中，我們應該向國際慣例靠攏，健全信息披露法規(guī)制度；完善監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)體系，保障相關(guān)法律法規(guī)徹底執(zhí)行；建立信息披露責任機制，明確披露者對信息披露后果應當承擔的責任以及責任期限。以此來建立起一套包括信托市場監(jiān)管部門、行業(yè)及信托關(guān)系人利益在內(nèi)的信托監(jiān)管組織框架體系，進而從組織體系上確保信息公開披露制度的嚴格執(zhí)行。
4.2 信托市場信息的相關(guān)法規(guī)建設
我國信托市場信息相關(guān)法律法規(guī)建設情況見下表。
我國信托市場信息相關(guān)法律法規(guī)建設情況
法規(guī)名稱——頒布機構(gòu)——頒布時間——實施時間——類別
《中華人民共和國信托法》—全國人大常委會—2001-04-28—2001-04-28—法律
《信托投資公司管理辦法》—中國人民銀行—2002-05-09—2002-06-05—行政法規(guī)
《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》—中國人民銀行—2002-06-26—2002-07-18—部門規(guī)章
《中國人民銀行關(guān)于信托投資公司資金信托業(yè)務有關(guān)問題的通知》—中國銀監(jiān)會—2002-10-08—部門規(guī)章
《信托投資公司關(guān)聯(lián)交易行為指引》（討論稿）—中國人民銀行—2002-12-03—部門規(guī)章
《關(guān)于信托投資公司外匯管理有關(guān)問題的通知》—國家外匯管理局—部門規(guī)章
《關(guān)于集合資金信托業(yè)務的相關(guān)通知》（討論稿）—中國銀監(jiān)會—2004-01-06—2004-04-12—部門規(guī)章
《信托投資公司異地集合資金信托業(yè)務管理暫行規(guī)定》（討論稿）—中國銀監(jiān)會—2004-01-06—2004-01-06—
部門規(guī)章
《信托投資公司集合資金信托業(yè)務信息披露暫行規(guī)定》（征求意見稿）—中國銀監(jiān)會 2004-06-11—部門規(guī)章
《信托投資公司信息披露管理暫行辦法》（征求意見稿）—中國銀監(jiān)會 2004-07-07—部門規(guī)章
《關(guān)于進一步加強信托投資公司監(jiān)管的通知》銀監(jiān)發(fā)[2004]46號—中國銀監(jiān)會—2004-07-19—部門規(guī)章
《信托投資公司房地產(chǎn)信托業(yè)務管理暫行辦法》（征求意見稿）—中國銀監(jiān)會 2004-10-18—部門規(guī)章
《嚴禁信托投資公司在信托業(yè)務中承諾保底》—中國銀監(jiān)會—2004-12-06—部門規(guī)章
《關(guān)于進一步規(guī)范集合資金信托業(yè)務有關(guān)問題的通知》—中國銀監(jiān)會—2004-12-07 —部門規(guī)章
《關(guān)于信托投資公司集合資金信托業(yè)務信息披露有關(guān)問題的通知》—中國銀監(jiān)會 2004-12-08—部門規(guī)章
4.3對我國信托市場信息的法規(guī)分析
從1979年我國信托業(yè)恢復至今，完善信托立法和配套制度的呼聲就從未停止過。為此，“一法兩規(guī)”的相繼出臺確實為我國信托業(yè)的快速發(fā)展提供了必要的法律法規(guī)支持。但我們從國內(nèi)信托市場發(fā)展的實踐中也看到：正由于信托立法在我國僅僅還處于起步階段，特別是關(guān)于信托信息規(guī)范的法律法規(guī)的薄弱與信托市場的現(xiàn)狀及信托市場的發(fā)展勢頭的不相稱，導致信托市場現(xiàn)有的法律法規(guī)尚有許多不完善之處，尤其在解釋信托信息的內(nèi)容限定、條例細化等方面還有待進一步改進。也正是因為這些法律法規(guī)的缺陷，同時令信托市場中的信息披露出現(xiàn)了較多而復雜的不規(guī)范或違法現(xiàn)象。為此，筆者認為銀監(jiān)會有必要再次對《信托公司內(nèi)控指引》中的信托公司信息披露要求進行完善和補充。在這里，筆者結(jié)合自己在信托市場的實踐體會認為，完善我國的信托信息披露制度。首先，要廣泛的收集各類市場參與者的意見、建議，詳盡研究現(xiàn)存問題和典型案件，建立集中市場參與主體需求和實踐操作經(jīng)驗的信息監(jiān)管制度才是切實可行的，才具有市場基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，才能便于操作發(fā)揮監(jiān)控作用。其次，應以境外成熟信托市場的立法為參照，建立與完善與國際慣例接軌的信息監(jiān)管制度，但也絕非簡單地全盤抄襲外國的監(jiān)管形式，而是學習國外信托業(yè)管理的精髓，即信托市場的公開、公平、公正原則。再次，對我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的遺漏之處、含混之處、粗枝大葉之處等等加以補充、解釋和細化，比如從《信托法》的規(guī)定來看，關(guān)于信托公司持續(xù)信息披露方面還較為原則。所以，確實需要一定的規(guī)則加以說明，以便于在實務中具體實施。還有，目前信托市場上存在大量的關(guān)聯(lián)交易，不僅容易造成信托公司對關(guān)聯(lián)企業(yè)的倚重，也會使信托公司在財務和生產(chǎn)經(jīng)營上承擔過多的風險，而我國信托法在信息披露方面沒有對關(guān)聯(lián)交易做出明確的規(guī)定和要求，由此可能造成對國有資產(chǎn)和中小股東利益的侵害。因此，法律可以吸收已有的規(guī)范使法律更具可操作性，也可通過補充立法或擴大法律規(guī)范的外延使法律精神得以體現(xiàn)。
4.4 對信托市場信息違法犯罪的執(zhí)法難度
對信托市場信息違法行為的嚴格執(zhí)法，可以說是對信托市場信息監(jiān)管的有力保障。但我們也應該看到，對信托市場利用信息違法犯罪的認定有許多技術(shù)問題，信托犯罪中的大量犯罪行為有待于刑法以外的專門法規(guī)認定。如：關(guān)聯(lián)交易合法與非法的界限在哪里？怎樣區(qū)分公司管理者因不負責任被詐騙和經(jīng)營風險的界限？財務報表的不實達到何種程度視為虛假？信托市場要求的信息快速傳播與辨別信息真假后再傳播的矛盾如何解決？等等。
綜上所述，筆者認為加快建立有效的信托市場信息監(jiān)管是保障信托市場健康持續(xù)發(fā)展的核心元素之一，同時也是當前信托市場刻不容緩急需解決的主要問題之一。所以，為使信托監(jiān)管法律法規(guī)能全面支持未來信托信息監(jiān)管的需要，真正做到信托信息監(jiān)管有法可依、有法必依，信托的監(jiān)管部門在現(xiàn)階段乃至今后一段較長時間內(nèi)，就必須要解決信托市場信息監(jiān)管和法制建設的問題，并加大信托監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管力度，加強社會輿論監(jiān)督，提高公眾的信息獲取能力和信息獲取權(quán)利意識?；蛟S只有這樣，才能保障未來的信托市場將是個有效的市場。
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附：作者簡歷：
孫立：男，32歲，哈爾濱師范大學政治經(jīng)濟學碩士?！皷|中西區(qū)域發(fā)展和改革（北京）研究院金融研究所“特邀研究員；“人民大學信托與基金研究所”主辦刊物《信托與基金研究》的特約撰稿人。曾在證券業(yè)浸淫多年，現(xiàn)任職于中融國際信托投資有限公司信托業(yè)務總部。主要研究方向為信托與證券、公司購并與管理等業(yè)務，對信托財產(chǎn)的投資與管理具有較為豐富的理論和實際經(jīng)驗。
(xintuo摘自中國創(chuàng)業(yè)投資與高科技)